Margarida Chagas Lopes sobre economia da educação e formação

Margarida Chagas Lopes é docente do ISEG e autora de vasta bibliografia nas áreas de Economia do Trabalho e do Emprego, Estudos de Género, Economia das Organizações e Economia da Educação e da Formação. Na Angelus Novus publicou, na série de Economia da Biblioteca Mínima, um volume dedicado à Economia da Educação e Formação. Na sequências das entrevistas que vimos fazendo a autores de volumes da Biblioteca Mínima, ouvimos Margarida Chagas Lopes sobre as temáticas abordadas no seu livro, desde já uma obra de referência sobre a matéria em Portugal.

P. O seu livro dedica uma considerável energia teórica a uma crítica dos fundamentos das teorias do capital humano na educação e formação. Por um lado, essas teorias incorrem em funcionalismo, na medida em que atribuem à Escola «o papel central de preparação dos indivíduos para o mercado de trabalho» (p. 13), esquecendo que (i) «os contextos de trabalho sofrem nos dias de hoje processos de evolução de dinâmica rápida» (p. 14) e que (ii) «A preparação dos indivíduos para o mercado de trabalho é (…) uma das funções da escola» (p. 15) mas «a sua missão e vocação ultrapassam de longe esta visão funcionalista» (pp. 15-16). Por outro lado, e não obstante os ganhos cognitivos da noção de «investimento» trazida pelas teorias do capital humano, na medida em que «tiveram o enorme mérito de revelar e instituir a natureza também económica dos percursos educativos» (p. 25), essas teorias tendem a obliterar o facto de que a Educação exige «uma abordagem multidisciplinar» (id.). Contudo, uma das consequências mais visíveis da crise actual tem sido o redobrar do apelo a uma concepção funcionalista da Escola, como fornecedora de mão-de-obra qualificada às empresas. Num país com os nossos défices acumulados em educação e formação, acha que é possível evitar o recrudescimento de apelos deste tipo a um modelo já ultrapassado?

R. O recurso persistente a modelos que a realidade se vem encarregando de pôr em causa é uma constante em economia e não só em economia da educação. Isso sucede tanto mais quanto esses modelos e teorias – como as do capital humano – se inscrevem no pensamento dominante, ou na mainstream economics, como numa perspectiva crítica costumamos referir-nos. A história da educação mostra-nos que a abordagem pluridisciplinar, com preocupações epistemológicas mais amplas, visando a análise e a fundamentação de políticas socialmente pertinentes … é não só possível mas perfeitamente oportuna em situações de “défices acumulados em educação e formação”. Considere-se a 1ª República e a implementação de medidas no sentido de uma escola mais igualitária em Portugal; ou a Reforma Veiga Simão, em 1972, propulsora de um reganhar de terreno dos ensinos técnico e profissional… E isto para referir dois exemplos não inscritos ainda na sociedade democrática do após 1974. A perspectiva económica, e social, de preparação para o mercado de trabalho e de razoabilidade do investimento feito em educação é útil e organizadora. Não deve é tornar-se dominante e exclusiva sob pena de se operar um reducionismo irreversível no âmbito da educação enquanto bem/serviço público e/ou mecanismo de intervenção social.

P. A condição específica da formação do saber, hoje, com a velocidade a que assistimos à sua obsolescência, coloca, como diz, problemas no que toca à educação formal, que tenderá cada vez mais para a banda larga. Mas coloca também enormes exigências à formação, que passa a ser concebida como algo a realizar «ao longo» e «ao largo» da vida. Do ponto de vista da economia da formação, e numa situação de retracção económica e crise financeira, como vê a questão do financiamento da formação? Tenderá ela, cada vez mais, a ser paga pelos seus utentes e (supostos) beneficiários? Não caminhamos aqui para uma situação em que os trabalhadores, para manterem a sua posição e salário, terão de despender um montante significativo em formação? E nos casos, seguramente maioritários, em que as horas de formação sejam supletivas em relação ao horário de trabalho, não significa isto um reforço da situação antes referida, ou seja, igual salário para horário acrescido?

R. Trata-se de uma questão da maior pertinência, com efeito. Por um lado, assistimos a uma cada vez maior desresponsabilização do Estado e consequente responsabilização individual: o trabalhador, ou candidato a, assume a responsabilidade de se manter permanentemente empregável, desde logo ao nível da formação inicial. Tal é a consequência, entre outras, da adopção da Carta de Bolonha ao nível do ensino superior, cuja redução de conteúdos e tempos na licenciatura leva os indivíduos a procurarem nas formações pós-graduadas o complemento que sabem indispensável para o exercício profissional e/ou que as ordens profissionais lhes exigem que adquiram. Naturalmente, em condições de custos e financiamento que se traduzem em total sobrecarga dos indivíduos e famílias. Relativamente à formação de adultos e ao trade off emprego ou salário/custo em formação que a pergunta envolve, a questão tem também toda a razão de ser. Se no que respeita à continuidade, ou retoma, da educação formal eventualmente interrompida o trabalhador já vinha suportando a parte de leão dos encargos, assim como nas aprendizagens informais, na formação associada à actividade profissional o mesmo sucede cada vez mais agora: porque, por um lado, as empresas se deparam com dificuldades financeiras crescentes e com ausência de expectativas que lhes permitam ou as estimulem a investir na formação dos seus colaboradores, domínio ainda frequentemente visto como um second best nas prioridades orçamentais. Por outro lado, os serviços públicos de emprego e formação também se vêem a braços com uma crescente escassez de recursos face a novas e prementes prioridades de formação para o reemprego das amplas camadas de trabalhadores tornados “redundantes”. Mais problematicamente ainda, perante a inexistência de uma estratégia articulada educação-formação/emprego e dada a assimetria da informação de que os trabalhadores dispõem relativamente às perspectivas empresariais, o investimento em formação em que incorram corre frequente o risco de redundar numa falha completa por extinção do projecto empresarial.

P. Ao abordar, em perspectiva histórica, a situação da educação e formação no século XIX, refere-se ao «credencialismo em educação», expressão que «quer significar que a valorização social dependia quase exclusivamente da posse de um diploma (ou credencial) de estudos, independentemente do conteúdo em conhecimento e competências que o seu detentor efectivamente detivesse» (p. 48). Como refere logo a seguir, parece que estamos a assistir hoje a novas formas de credencialismo, aliás amplamente debatidas (e caricaturadas) no espaço público. Como vê esta questão?

R. O Inquérito à Educação e Formação de Adultos (IEFA, INE 2009) revela-nos que o objectivo “obter um diploma ou certificado” ocupa geralmente um lugar de destaque nas respostas dos indivíduos que retomaram uma actividade educativa depois da inserção laboral. Ou seja, mesmo nos números oficiais a importância do diploma é evidenciada. Por um lado, esta importância pode ver-se justificada nas situações de segundas oportunidades de aprendizagem: no actual mercado de títulos de qualificação, não é fácil conquistar para mais formação “saberes de experiência feitos” se a tais saberes não se fizer corresponder previamente o documento que comprove a sua certificação. Se os requisitos e processo de certificação foram ou não adequados e rigorosos é toda uma outra questão… Por outro lado, quer por falta de cultura empresarial, nuns casos, quer por influência dos meios formais e da imagem de marca, noutros, as empresas seleccionam e recrutam frequentemente diplomas de tipo X ou Y, mesmo que a prática venha demonstrando que o seu contra valor em conteúdos, ou competências, não corresponde necessariamente ao esperado. Como referi, movemo-nos num mercado, ou mercados, de títulos de qualificações e aqui, como em muitos outros domínios, só a transformação cultural e de mentalidades poderá vir a fazer privilegiar o conteúdo à forma. É preciso é que desde já batalhemos nesse sentido.

P. Um dos pontos em que o seu livro é mais enfático, quando aborda a questão da «procura social de educação», é a da necessidade de informação disponibilizada aos indivíduos e famílias sobre as necessidades do mercado de trabalho. Sem «modelos eficazes de previsão de necessidades de mão-de-obra» (p. 83), como refere, caminha-se para aquela situação reconhecível de «licenciados que se vêem forçados a exercer funções como as de caixa de supermercado» (p. 110), «com parte dos trabalhadores mais qualificados a inserirem-se sistematicamente abaixo do nível e qualificação correspondente» (id.). Três perguntas, sobre isto: (i) Num mundo em que a «destruição criadora» opera à velocidade que sabemos, crê que será realmente possível produzir modelos de «previsão das necessidades de mão-de-obra» minimamente operativos? (ii) A educação pressupõe uma máquina escolar pesada, que seria necessário colocar ao serviço das referidas previsões. A isto se agrega a temporalidade própria da educação, que faz com que um novo curso, no Ensino Superior, leve cerca de uma década desde a sua concepção à produção dos primeiros licenciados (uma reforma no Ensino Secundário não demora menos). Como compatibilizar este aparato produtivo, e a sua temporalidade, com a temporalidade da mudança, hoje? (iii) Uma economia da oferta educativa centrada em previsões das necessidades de mão-de-obra não põe em causa a liberdade de escolha, que neste caso pode bem ser a pré-condição da realização pessoal?

R. A questão da eficácia, ou perda dela, nos modelos de previsão das necessidades de mão-de-obra qualificada tem sido, com efeito, apontada como justificativa para que tais exercícios de previsão não se façam de todo, actualmente. Ora, o facto de as dificuldades e margens de erro se revelarem agora acrescidas não deve levar a que as previsões não sejam feitas por grandes áreas profissionais e relativamente a intervalos de confiança minimamente seguros da evolução tendencial das ocupações. Vários países o fazem, sendo o ROME – Répertoire Opérationnel des Métiers et des Emplois francês, entrado em 2010 numa nova versão, um dos exemplos mais bem conseguidos. No português INOFOR, implementado em 1996/97 pela Ministra Maria João Rodrigues, depois continuado pelo IQF, fez-se um trabalho notável de cenarização com base em perfis profissionais, ainda hoje actual em muitos aspectos. Descontinuado pela Agência Nacional para a Qualificação, não existe sucedâneo credível tanto quanto sei. Respondendo mais directamente às perguntas: i) e ii) – precisamente porque os ciclos de inovação tendem a ser cada vez mais curtos e imprevisíveis, o mercado de trabalho caminha de contingência em contingência, a “máquina da Educação” é pesada e lenta e, acrescento, não há uma estratégia articulada educação/emprego, os indivíduos estão cada vez mais entregues à sua sorte pelas razões que vimos nas questões anteriores e pelos riscos da imprevisibilidade. Como área de intervenção pública, e ao contrário do que deveria, também o Estado falha ao não promover a informação e monitorização possível das previsíveis tendências de emprego, com esta atitude contribuindo para reforçar a exclusão, laboral e social. Junta-se a esta demissão pública o peso e influência de certos organismos de classe ao travarem artificialmente o acesso à profissão, já após a conclusão da formação oficial correspondente e sem que nenhum estudo dos mercados profissionais em causa tenha sido levado em conta na determinação dos numeri clausi, quando existem, e sobretudo na informação prévia da opinião pública. As ordens dos médicos e dos advogados, por razões distintas mas concorrentes, ilustram bem esta capacidade de imposição, ao arrepio e fora do tempo útil do interesse público. A questão em iii) também é correntemente apontada e objecto de debate. Trata-se, de facto, não de travar a realização do direito à liberdade de escolha, constitucionalmente garantido (por enquanto…), mas de gerir o trade off que efectivamente se coloca: entre a liberdade de escolha, informada, da profissão e o risco de a capacidade do seu exercício efectivo, uma vez concluída a formação correspondente, poder vir a estar de todo em causa, ou não poder mesmo concretizar-se, por falta de absorção pelo mercado de trabalho. Dentro dos limites impostos pelo que deveria ser uma afectação dos recursos públicos socialmente equitativa, as vagas de ensino abertas para as “vocações condenadas laboralmente” passariam a ser ocupadas por indivíduos minimamente informados, ao contrário do que actualmente sucede. E os candidatos com menos capacidade de afrontar o risco de posterior não inclusão disporiam, então, de um importante indicador das perspectivas futuras, com base no qual a sua decisão de estudos poderia fazer-se de forma mais fundamentada. Numa sociedade tão desigual como a portuguesa, não me parece supérfluo levar em conta esta (grande) questão.

P. Como insiste nas páginas finais do livro, Portugal tem feito, nas últimas décadas, um dos maiores esforços em educação de toda a zona euro, em grande medida em função de défices herdados do regime anterior. Contudo, e embora as evidências apontem para uma melhoria dos nossos índices, continuamos longe dos padrões europeus de topo. Na situação de crise actual, é previsível que os níveis de investimento em educação tenham de baixar. Como vê a situação e quais as saídas, nesse caso? Investir na eficiência, e já não tanto na eficácia, do sistema? Alterar o modelo de financiamento?

R. Em minha opinião, necessitaríamos de uma intervenção estratégica em termos de educação, a única forma de promover a reforma estrutural cuja premência todos os diagnósticos, nacionais e internacionais, convergem em sublinhar. Sublinho e descodifico o termo “estratégica”, tantas vezes usado a despropósito. Significa ele que, por um lado, haverá que intervir com referência a diferentes horizontes temporais coerentemente articulados entre si: se a curto prazo se intervém, por exemplo, no sentido de alargar a escolaridade obrigatória ao 12º ano do ensino secundário, a médio e longo prazos não deveriam ficar dispensadas – antes pelo contrário – as acções com vista à reapreciação dos correspondentes conteúdos curriculares, nem a reforma dos modelos pedagógicos e sua adequação aos novos públicos, entre outros aspectos.

Intervir estrategicamente exige também atender a, e adequar, diferentes planos de intervenção, desde logo a educação e o mercado de trabalho. Continuando com o exemplo anterior, não se percebe bem como poderá tornar-se eficaz aquela extensão sem se verificar, antecipadamente, uma reflexão sobre a idade mínima de entrada no mercado de trabalho, correspondentes requisitos e condições. Tanto mais que é conhecida a concorrência, quase sempre desleal, que no nosso país o mercado de trabalho exerce, face à escola, junto das camadas mais jovens, menos qualificadas e de menores recursos, inclusive em informação. Porventura ainda mais exigente, e de âmbito mais largo, será a articulação entre a educação e a estratégia económica, hoje quase totalmente inexistente por responsabilidade atribuível a ambos os domínios…

Certamente que um dos aspectos nobres da intervenção estratégica consiste, também, na prestação de contas relativamente à educação pública: a accountability deveria, aliás, passar de chavão a norma de funcionamento corrente e efectivo da gestão pública. Então, haverá certamente que rever os padrões de eficiência, não só porque de recursos públicos se trata como também, e especialmente, porque com a crise se tornam ainda mais escassos; e a história da educação vem mostrando que, quando tal sucede, a reafectação privilegia quase sempre outras áreas tidas como prioritárias… Mas tal não significa que se possa desinvestir em eficácia, isto é, alijando os objectivos prioritários e sua realização. Fazê-lo equivaleria a reforçar o pendor economicista, ou mercantil, das reformas em educação, reforçar os efeitos dos desígnios neo-liberais que paulatinamente, ou nem tanto, vêm marcando a mudança na provisão dos bens e serviços públicos, cada vez mais ao arrepio da igualdade de oportunidades.

Intervenção estratégica exige, em suma, opor uma visão de conjunto, interdisciplinar, multi-representativa, temporalmente consistente e institucionalmente coerente… à acção descontinuada, à reforma por segmentos, à inércia institucional e à inovação inconsistente e de vaivém a que vimos assistindo. O diagnóstico dos gaps a preencher tem sido repetidamente feito, há que torná-lo consistente para poder servir a estratégia. No entanto, dificilmente se conseguirá, em minha opinião, intervir estrategicamente sem ter garantido o consenso social em matéria de educação. Também aqui as dificuldades imperam: sabemos da política económica como é difícil estabelecer consensos nos domínios da economia pública e das políticas sociais, sendo a função de consenso social tão condicionada como é pela aleatoriedade da conjuntura, por um lado e pelo ciclo eleitoral, por outro.  Era certamente a altura de um debate nacional e a oportunidade de colocar a educação sob escrutínio público…

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